Les communes et la contrainte du logement social

I. Les  principes posés par la loi

Introduite par un texte du 13 décembre 2000, la loi SRU « Solidarité et renouvellement urbain » a instauré un seuil minimal de 20 % de logements sociaux à atteindre dans certaines communes. Sont concernées, les communes qui comptent au moins 3500 habitants (1500 en Ile-de-France), et qui sont situées dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d’au moins 50.000 habitants, comptant une ville de plus de 15.000 habitants.

La loi du 18 janvier 2013 a étendu cette obligation aux communes dites « isolées », c’est à dire n’appartenant pas aux agglomérations ou EPCI définis ci-dessus, mais qui comptent  plus de 15.000 habitants et qui sont en croissance démographique. Cette même loi a par ailleurs porté le taux légal de 20 à 25 % dans les secteurs qui nécessitent une production de logements sociaux supplémentaires. Ce taux doit être atteint en 2025.

Pour ce faire, l’Etat procède à un inventaire annuel contradictoire avec les communes dites « concernées par la loi SRU » qui permet de déterminer le nombre de résidences principales et le nombre de logements sociaux à avoir sur une commune pour respecter le taux de 25 % pour certaines ou de 20 % pour d’autres.

Pour celles qui n’ont pas assez de logements sociaux, deux procédures sont mises en œuvre :

  • une procédure annuelle par laquelle les communes « en infraction » sont « prélevées », c’est-à-dire qu’elles doivent verser une somme qui sert à financer des logements sociaux partout en France.
  • une procédure triennale :qui soumet les communes concernées à une obligation de rattrapage sur trois ans. L’idée étant de laisser du temps aux acteurs pour réaliser des projets et aux communes de mener des politiques volontaristes de production de logements sociaux leur permettant de rattraper progressivement leur retard. A l’issue de ces trois ans, si les communes n’ont pas satisfait à leurs obligations, elles seront dites « carencées », ce qui pourra conduire le préfet en fonction de l’appréciation de la situation à prendre des sanctions plus lourdes à l’encontre de ces communes.

Les prétendues communes récalcitrantes dites carencées ont conduit le législateur à alourdir les sanctions prononcées par les préfets par la loi du 18 janvier 2013, puis par la loi ALUR du 24 mars 2014 :

  • Possibilité de majorer jusqu’à cinq fois le prélèvement initial du par les communes qui ne respectent pas leurs objectifs triennaux de production de logements sociaux ;
  • Augmentation du seuil plafonnant les pénalités pour les communes les plus riches : ce seuil passe de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian des communes prélevées ;
  • Obligation de prévoir une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative ;
  • Transfert possible du droit de préemption aux EPCI délégataires et extension du droit de préemption aux lots de copropriétés ;
  • Possibilité de conclure une convention pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
  • Possibilité d’identifier des secteurs sur lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol ;
  • Mobilisation du contingent communal en priorité pour loger les ménages DALO.

Le 26 octobre 2015, lors du Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté, le gouvernement entend durcir son action à l’encontre des communes carencées en demandant aux Préfets de départements de se substituer à 36 maires ne respectant pas leurs obligations au regard de la loi SRU. Dans ces communes, le préfet aura pour mission de

  • préempter des terrains et des logements ;
  • délivrer des permis de construire en lieu et place des maires ;
  • mobiliser des logements vacants dans le parc privé.

Pour ce faire, les préfets entendent signer d’ici fin décembre des contrats de mixité sociale et ainsi résorber le déficit en matière de logement social.

II. Les limites à l’application de la loi

La variété et le nombre des problèmes soulevés par plusieurs communes démontrent les difficultés auxquelles elles doivent faire face pour mettre en œuvre l’article 55 de la loi SRU et, par suite, les limites d’un texte général, taxé de « collectiviste » et ne prenant pas en compte les réalités du terrain.

En effet, de nombreuses communes sont confrontées à l’action coercitive des services de l’Etat pour ne pas atteindre des objectifs irréalisables.

Concrètement,

  • que faire lorsque l’existence même du foncier disponible est la principale cause du déficit ?,
  • par exemple, que peut faire le maire d’une commune de 6000 habitants, dont la densité de population est de 1644 habitants au km2alors que la moyenne nationale est de 155 habitants au km2, compte tenu de la superficie de la commune, à savoir 3,6 km?
  • Comment ne pas tenir compte de ces éléments, de cette réalité du terrain ?

La loi SRU trouve ici ses limites. Elle se heurte au principe constitutionnel de libre administration des communes, d’aménagement maîtrisé, contrôlé et harmonieux de leur territoire, ou simplement, on l’a vu, au bon sens.

Le collectivisme des dispositions légales omet de prendre en considération les difficultés auxquelles sont confrontées les maires des communes déficitaires qui se voient cependant régulièrement sanctionnée financièrement. En ne faisant pas preuve de casuistiques, les pouvoirs publics créent pour ces communes de fortes contraintes budgétaires, ce qui n’est pas vraiment le but recherché.

L’effort des élus et des juristes spécialisés  doit  aider à mettre en œuvre des solutions, car elles peuvent exister, au cas par cas, en fonction des situations de chaque commune.

C’est grâce à ce concours d’efforts qu’il sera possible de faire connaître les raisons de droit et de fait qui peuvent empêcher certaines communes de se conformer pleinement auxdites dispositions légales en évitant le coût de sanctions financières finalement injustifiées.

François LICHERE, Professeur agrégé de droit public

Jacques GOBERT,  Avocat associé

Nicolas FOUILLEUL, Avocat associé, spécialiste droit public

2017-11-17T10:26:10+00:00